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(Fortsetzung)
1.
Die Republik als Ein- und Auswanderungsland
Bestandsaufnahme: Die Zuwanderung nach Deutschland schrumpft und
die Abwanderung steigt. Die Botschaft der Zahlen heißt: Deutschland kehrt in
Sachen Migration und Integration zu
historischen Grunderfahrungen zurück; denn es war in der Vergangenheit oft
Einwanderungsland und Auswanderungsland im Wechsel oder zugleich. Mehr noch:
Der aus der Verrechnung von Ab- und Zuwanderungsdaten gewonnene
Wanderungssaldo von deutschen Staatsangehörigen wird anhaltend negativer. Er
liegt seit 2006 durchgehend über minus 50.000 pro Jahr. Dass er in den letzten
Jahren so deutlich erkennbar wurde, hatte statistische Gründe: In der Statistik
der „Zuzüge und Fortzüge“ (eine reguläre Migrationsstatistik gibt in
Deutschland nicht) werden als Deutsche nicht nur die deutschen Rückwanderer,
sondern auch die zuwandernden Spätaussiedler gezählt. Als die Zahl der Spätaussiedler,
wie nicht anders zu erwarten und möglicherweise auch indirekt angestrebt, in
Folge des Zuwanderungsgesetzes von 2005 steil abstürzte, wurden die Deutschen
mit der nackten Wahrheit der roten Zahlen in ihrer Wanderungsstatistik
konfrontiert.
Bis 2007 wurde der negative Wanderungssaldo bei den deutschen
Staatsangehörigen noch balanciert durch den positiven Wanderungssaldo von ausländischen
Staatsangehörigen. 2008 erlahmte diese balancierende Kraft bei schrumpfender
ausländischer Zuwanderung und nach wie vor hoher deutscher Abwanderung, die
allerdings in diesem Jahr aus verrechungstechnischen Gründen überhöht
erscheint. 2008 gab es deshalb in der Statistik der Zu- und Fortzüge der
Bundesrepublik Deutschland erstmals seit 1984 wieder eine auch insgesamt
negative Bilanz. Langfristige Modellrechnungen zur Stabilität der sozialen
Sicherheitssysteme in Deutschland aber gehen für die Zukunft zumeist noch von
stark positiven Wanderungssalden und damit von einer indirekten Abfederung des
Drucks der demographischen Wandels auf die Sozialsysteme aus. Diese Feder ist längst
gebrochen.
Ausgeglichene oder gar negative Wanderungsbilanzen in einem
Wohlfahrtsstaat mit schrumpfender und demographisch alternder Bevölkerung erhöhen
mithin den strukturellen Reformdruck durch die Folgen des Zusammenwirkens von
anhaltend hoher Abwanderung von Menschen im besten Erwerbsalter und abnehmender
Zuwanderung von im Vergleich zum Aufnahmeland ebenfalls in der Regel jüngeren
Menschen. Die Bereitschaft zu nachhaltigen Sozialreformen aber war schon vor der
Krise im warmen Licht des Aufschwungs erlahmt, siehe Rentenpolitik. Sie schien
im Zeichen von Krisensemantik und Wahlkampfrhetorik vollends abhanden gekommen
zu sein und hat sich, wie die Koalitionsvereinbarung zeigte, auch im Zeichen der
scheinbar abflauenden Krise noch nicht wieder eingefunden. Das gleiche gilt für
die vom Sachverständigenrat und anderen Migrationsforschern dringlich
empfohlene Entwicklung einer qualifikations- und arbeitsmarktorientierten
Zuwanderungssteuerung zum gezielten Ausgleich der im Erwerbspersonenpotential
steigenden Qualifikationsverluste durch Abwanderung.
Rückblick: Vom frühen 19. bis zum späten 20. Jahrhundert
dominierte der säkulare Wandel vom Auswanderungsland zum Einwanderungsland.
Seit dem frühen 19. Jahrhundert sind rund 8 Millionen Deutsche allein in die
Vereinigten Staaten ausgewandert. Die letzte Auswanderungswelle des 20.
Jahrhunderts umfasste in den 1950er Jahren auch viele Flüchtlinge und
Vertriebene aus dem Osten sowie Zuwanderer aus der DDR. Noch Mitte der 1950er
Jahre waren Flüchtlinge und Vertriebene bei der überseeischen Auswanderung
beinahe doppelt überrepräsentiert (33 Prozent) im Vergleich zu ihrem Bevölkerungsanteil
in der Bundesrepublik Deutschland (18 Prozent).
Annähernd zeitgleich wurde im Zeichen des aufsteigenden «Wirtschaftswunders»
bereits die deutsch-italienische Anwerbevereinbarung von 1955 ausgearbeitet. Es
folgten weitere Verträge mit Spanien und Griechenland (1960), mit der Türkei
(1961), Portugal (1964), Tunesien, Marokko (1965) und Jugoslawien (1968), von
denen nur diejenigen mit Tunesien und Marokko im Ergebnis vergleichsweise
unbedeutend blieben. Zum Abschluss der «Anwerbeverträge» drängte nicht etwa
nur das Interesse der deutschen Wirtschaft am Arbeitskräfteimport, sondern auch
das Interesse der sog. «Entsendeländer» an kontrolliertem Arbeitslosenexport
und am Lohngeldtransfer zugunsten der eigenen Zahlungsbilanz. Die ursprüngliche
angedachte „Rotationspolitik“ scheiterte an den Arbeitgebern, die kein
Interesse daran zeigten, immer wieder neue fremdsprachige Arbeitskräfte
anzulernen.
Die Zeche zahlten oft die Arbeitswanderer. Sie blieben mit ihren
Familien allein mit der Bewältigung der lebensgeschichtlichen und
familieninternen Spannungen zwischen Arbeitswanderung, Rückwanderung oder
Einwanderung. Sie lebten in einer oft perspektivlosen Übergangszone zwischen
verblassenden Lebensformen der Herkunftsgesellschaft und den fremden
Lebensformen einer als eigentümlich abgeschlossen empfundenen
„Aufnahmegesellschaft“, die sie weniger aufzunehmen als griesgrämig zu
dulden schien.
Von 1955 bis zum „Anwerbestopp“ im Schock der Wachstumskrise
von 1973 dauerte die „Gastarbeiterperiode“ in der Bundesrepublik. Rund 14
Millionen kamen in dieser Zeit. Etwa 11 Millionen davon kehrten wieder in ihre
Heimatländer zurück. Die aus der Arbeitswanderung seit Mitte der 1950er Jahre
hervorgegangene Zuwandererbevölkerung bestimmte das Bild bis Ende der 1980er
Jahre. Dann verschoben sich die Gewichte durch das Eintreffen der Aussiedler
bzw. Spätaussiedler (seit 1993) aus Osteuropa in großer Zahl und, in deutlich
geringerem Umfang, auch von Juden aus der GUS.
Der „Anwerbestopp“ von 1973 hatte, wie frühzeitig von
Wissenschaftlern erkannt und öffentlich bekannt gemacht wurde,
nicht-intendierte Folgen. Er wirkte in der defensiven Ausländerpolitik als
Bumerang, nämlich als Beschleuniger just der Entwicklung, die er verhindern
sollte: Er ließ nur kurzfristig die Zahl der ausländischen Erwerbstätigen
sinken, dann aber die Ausländerbevölkerung insgesamt schon 1978 wieder über
das 1973 erreichte Niveau hinaus weiter ansteigen und beschleunigte den Weg von
der Gastarbeiter- zur Einwandererexistenz unter Verlust einiger der Funktionen,
die der „Gastarbeiterbevölkerung“ am Arbeitsmarkt vordem zugekommen waren.
Seit dem „Anwerbestopp“ nämlich wurde eine freiwillige Rückkehr auf Zeit
aus Deutschland ins Herkunftsland zum unfreiwilligen Abschied für immer.
Entsprechend verstärkte sich die ohnehin zunehmende Tendenz zu
Daueraufenthalt und Familiennachzug. Ehedem hatten die transnational mobilen
„Gastarbeiter“ beiderlei Geschlechts eine hohe Erwerbsquote, einen
unsicheren Aufenthaltsstatus, Erweiterungs- und Ersatzfunktionen am Arbeitsmarkt
sowie Pufferfunktionen in Krisenzeiten („Export von Arbeitslosigkeit“).
Daraus wurde seit dem „Anwerbestopp“ beschleunigt eine dauerhaft ansässige
Einwandererbevölkerung, bei der zunächst durch den Familiennachzug die
Erwerbsquote sank und dann Erwerbslosenquote und Transferabhängigkeit stiegen.
Hintergrund waren Arbeitsplatzverluste insbesondere bei Un- und Angelernten auf
Grund von Wirtschaftskrise, aber auch Arbeitslosigkeit auf Grund von
betrieblichen Strukturreformen und ganz allgemein in Folge von Qualifikationsmängeln,
die auf dem Weg von der Industrie- zur Dienstleistungs- und insbesondere
Wissensgesellschaft umso nachteiliger wirkten.
Dauerhafte Arbeitsaufenthalte bestärkten über die Zeitstufen im
Aufenthaltsrecht den langfristigen Wandel von der Gastarbeiterexistenz mit
befristeter Aufenthaltsgenehmigung zur rechtlich verfestigten
Einwandererexistenz mit dauerhaftem Aufenthaltsanspruch. Ein großer
Teil der ehemaligen „Gastarbeiterbevölkerung“ lebte in der Bundesrepublik
schon um die Jahrzehntwende der 1970er/80er Jahre jenseits der Schwelle zwischen
Arbeits- und Daueraufenthalt in einer echten Einwanderungssituation. Dafür gab
es eine ganze Reihe von unabweisbaren, dem internationalen Forschungsstand
entsprechenden Indizien.
Die unübersehbare Tatsache der Herausbildung einer echten
Einwanderungssituation wurde von Migrationsforschern, aber auch von dem ersten
Ausländerbeauftragten der Bundesregierung, dem vormaligen nordrhein-westfälischen
Ministerpräsidenten Heinz Kühn (SPD), in dem für die einen berühmten, für
die anderen berüchtigten „Kühn-Memorandum“ von 1979, ebenso von seiner
Nachfolgerin Liselotte Funcke (FDP) und ihrem Mitarbeiterstab sowie von
Praktikern der Ausländerarbeit frühzeitig erkannt und öffentlich benannt.
Die wechselnden Regierungskoalitionen von SPD und FDP sowie, seit der
„Wende“ von 1982, von CDU/CSU und
FDP, reagierten auf die vorgelegten Bestandsaufnahmen und
Entwicklungsperspektiven lange mit einer Haltung, die ich damals „defensive
Erkenntnisverweigerung“ genannt habe. Sie sprach aus dem parteiübergreifenden,
in programmatischen Dokumenten der Unionsparteien noch Anfang der 1990er Jahre gültigen
demonstrativen Dementi: „Die Bundesrepublik ist kein Einwanderungsland!“
Die De-facto-Einwanderer wurden immer einheimischer und von vielen
Deutschen im Alltag der interkulturellen Begegnung immer weniger als Fremde
beargwöhnt. Viele von ihnen und ihren Familien aber könnten die anfangs
besonders harten Phasen der Integration besser durchlebt und dann
beruflich-sozial bessere Lebenschancen gewonnen haben, wenn ihnen der Weg dazu
nicht erschwert worden wäre durch jene politische Uneinsichtigkeit und
Versuche, die gesellschaftliche Wirklichkeit der Einwanderungssituation
schlichtweg zu „dementieren“.
Hätte es nach dem „Anwerbestopp“ von 1973 oder doch wenigstens
Anfang der 1980er Jahre für die dauerhaft im Land bleibenden Zuwanderer und
ihre Familienangehörigen schon die Integrations- und Qualifizierungsprogramme
im Konzept von „Fördern und Fordern“ und die lange gleichermaßen
vergeblich geforderte gezielte Einbürgerungswerbung gegeben – dann wäre
vielleicht vieles anders gekommen. Was es, trotz der auf der Bundesebene
geltenden Abwehrhaltungen, in der rettenden Praxis stattdessen gab, war die in
vieler Hinsicht alleingelassene, improvisierende, aber durchaus erfolgreiche
pragmatische Integrationsförderung durch die Kommunen und die
Mittlerorganisationen von Caritas und Diakonischem Werk der EKD über
Arbeiterwohlfahrt, Paritätischen Wohlfahrtsverband und Deutsches Rotes Kreuz
bis zum Zentralverband der Juden in Deutschland, an die die Integrationsarbeit
mit Kostenübernahme delegiert wurde und die die Betreuungsklientel unter sich
aufteilten.
Auf der Bundesebene aber dominierten in den 1980er Jahren drei
Strategien: 1. die vergebliche Rückkehrwerbung mithilfe der als erster Erfolg
der „Ausländerpolitik“ der neuen Bundesregierung (CDU/CSU/FDP) gefeierten
„Rückkehrprämien“ 1982/83, die in Wirklichkeit nur einen Rückwanderungsstau
und vorwiegend bloße Mitnahmeeffekte auslösten, 2. die ausländerpolitische
Maxime der «Aufrechterhaltung der Rückkehrbereitschaft» sowie 3. Angebote zu
einer nur „sozialen Integration auf Zeit“ – und all das unter dem
reflexartig wiederholten Motto der wirklichkeitsfremden Verdrängung, dass die
Bundesrepublik „kein Einwanderungsland“ sei. „Was man verdrängt, das kann
man nicht gestalten“, so habe ich vor diesem Hintergrund noch im November 1994
mein Hauptreferat bei dem Symposium der Deutschen Nationalstiftung in Weimar über
Einwanderungsfragen überschrieben.
Heute gibt es „Migrationsexperten“ en gros. In den späten
1970er und frühen 1980er Jahren gab es erst eine kleine und nur langsam
wachsende Gruppe von wissenschaftlichen Sachkennern, die mehr als zwei
Jahrzehnte lang gegen eine defensive politische Gummiwand anredeten bzw.
anschrieben und vergeblich vor den gesellschaftlich und volkswirtschaftlich
kostspieligen Folgen unzureichender Integration und Integrationsförderung
warnten.
Politische Verantwortungsträger von damals denken heute ungern
daran zurück und weisen lästige Erinnerungen daran unwirsch als für die
Gegenwart unproduktive Ausflüge in „Diskussionen von gestern“ bzw. in rückwärtsgewandte
„Rechthaberdiskussionen“ ab, weil die im weitesten Sinne gesellschaftlichen,
im engeren Sinne sozialen, volkswirtschaftlichen und fiskalischen Folgen der
Versäumnisse von gestern heute unübersehbar sind. Wer freilich diese konkreten
Folgen defensiver Erkenntnisverweigerung nicht als Resultate auch von
politischen Fehl- oder Nichtentscheidungen der Vergangenheit zu akzeptieren
bereit ist, der läuft in der Gegenwart Gefahr, abermals in die gleichen Fallen
zu treten, mit vielleicht noch gravierenderen Folgen für die Zukunft.
Einseitige Schuldzuschreibungen an die Adresse der Politik aber
bleiben vordergründig; denn die Zuwanderer waren nie nur hilflos Betroffene,
sondern immer zugleich auch eigenverantwortliche Akteure. Und sie verharrten als
solche in ihrer Mehrheit lange unschlüssig zwischen unbefristetem
Arbeitsaufenthalt und definitiver Einwanderungsabsicht. So betrachtet gab es
lange eine doppelte Realitätsverkennung: ein Einwanderungsland ohne
Einwanderungspolitik und Einwanderer ohne Einwandererbewußtsein.
Und doch gab es klare Ursache-Folge-Relationen; denn eine
perspektivlose Einwanderungssituation fördert Orientierungsverlust bei den
Einwanderern. Wie, so muss man rückblickend fragen, sollte
Einwandererbewusstsein bei Zuwanderern entstehen, denen bis Anfang der 1990er
Jahre immer wieder erklärt wurde „Die Bundesrepublik ist kein
Einwanderungsland!“ Ein Einwanderungsland wider Willen darf sich am Ende über
gelegentlich widerwillige Einwanderer nicht wundern. Anders gesagt: Ein
Bademeister, der ein jahrzehntelang an der Pforte seines Schwimmbads ein Schild
mit der Aufschrift angebracht hat „Dies ist keine Badeanstalt!“, sollte sich
später nicht wundern, dass die alt gewordenen Besucher der Liegewiese keine
leidenschaftlichen Schwimmer geworden sind.
Deutschland selbst wandelte sich schrittweise – beschleunigt seit
dem Mauerbau 1961, der den Arbeitskräftezustrom aus der DDR abschnitt –
zuerst zum Arbeitseinfuhrland, dann weiter zum Einwanderungsland und in den
letzten Jahren schließlich zu einem Migrationsland mit hoher transnationaler
Wanderungsintensität in der Mitte zwischen Ein- und Auswanderungsland.
Verbunden war mit alledem der Wandel von einer Aufnahmegesellschaft für
Arbeitswanderer auf Zeit zu der Einwanderungsgesellschaft, in der wir heute
leben mit ihrer hohen transnationalen Mobilität, ihrem beschleunigtem
Strukturwandel und ihrer eigendynamisch wachsenden, komplexen und deshalb oft unübersichtlichen
Diversität.
Fortsetzung
folgt
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